Klassifizierte nachrichtendienstliche Informationen können ohne die Gewährung des rechtlichen Gehörs nicht gegen einen Exporteur verwendet werden

SECO, Bewilligung, Export, Verfahrensrechte, Compliance

1. Einleitung

Das Staatssekretariat für Wirtschaft («SECO») verdächtigte das Zürcher Unternehmen Galika AG im Juni 2020, Exporte zu verschleiern, die Russlands Rüstung dienen würden. Die Schweizer Behörden begingen dabei mehrere Verfahrensfehler. Auf den daraufhin gefällten Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts («BVGer») vom 11. Januar 2021 (B-4161/2020) wird nachfolgend zusammenfassend eingegangen.

2. Sachverhalt

Die Tätigkeit der Galika AG (nachfolgend «Galika») besteht im Gesamt-Engineering industrieller Anlagen sowie der Abwicklung von Handelsgeschäften. Zwischen dem 17. Februar und 19. März 2020 stellte sie beim SECO zwei Ausfuhrgesuche für Werkzeuge zur Herstellung medizinischer Geräte sowie ein Gesuch für die Ausfuhr eines Bearbeitungszentrums zur Herstellung technologischer Ausrüstungen nach Russland.

Das SECO teilte der Galika daraufhin mit, dass die Prüfung des ersten Gesuchs Unstimmigkeiten hervorgebracht habe und dass Grund zur Annahme bestehe, dass der russische Empfänger in seinen Unterlagen bewusst falsche Angaben unterbreitet habe. Das SECO forderte die Galika deshalb auf, den Endverwendungszweck der Ausfuhr zu substantiieren und zu belegen. Die Galika reichte dem SECO darauf genaue Zeichnungen der herzustellenden Teile unter der Angabe ein, dass die Anlagen zur onkologischen Behandlung eingesetzt würden. Die Produktionshalle sei zudem ausschliesslich für die Herstellung medizinischer Geräteteile ausgestattet. Hintergrund dessen sei, dass die Russische Föderation ausgesuchte Betriebe für die Entwicklung und Herstellung dieser Geräte finanziere. Das SECO sah diesen Umstand kritisch, da der Endempfänger auch eine Rüstungsproduktion unterhalte und überreichte den Fall dem Nachrichtendienst des Bundes («NDB»).

Nach einer Neubeurteilung des Sachverhalts kam der NDB zum Schluss, dass der Endempfänger in Russland in die Herstellung des Schlüsselsensors für das wichtigste Kampfflugzeugprojekt Russlands sowie die Produktion weiterer Waffensysteme involviert sei. Dagegen seien die Aktivitäten im Medizinbereich nur eine Nischenstellung. Demnach beurteilte der NDB die Gesuche der Galika als Versuch der bewussten Irreführung der Exportkontrollbehörden. Nach der Einholung weiterer Stellungnahmen des EDA, VBS und UVEK lehnte das SECO die drei Ausfuhrgesuche mit Verfügung vom 17. Juni 2020 ab und begründete dies mit der Annahme, dass die vom Endempfänger unterbreiteten Unterlagen den tatsächlichen militärischen Endverwendungszweck der Ausfuhrgüter verschleiern würden. Nach erfolgloser Revision erhob die Galika mit Eingabe vom 20. August 2020 Beschwerde beim BVGer und bestritt, dass die von ihr gelieferten Werkzeugmaschinen für militärische Zwecke bestimmt seien.

3. Rechtliches

3.1 Grundlagen

Für die Ausfuhr der im Güterkontrollgesetz definierten Güter ist eine Bewilligung des SECO erforderlich. Die Erteilung einer Bewilligung kann verweigert werden, wenn die beantragte Tätigkeit internationalen Abkommen oder Kontrollregimen widerspricht. Die Ausfuhr von zivil und militärisch verwendbaren Gütern im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine kann zudem verweigert werden, wenn die Güter ganz oder teilweise für militärische Zwecke oder für einen militärischen Endverwender bestimmt sind.

3.2 Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts

3.2.1 Verletzung der Verfahrensrechte der Gesuchstellerin

In formeller Hinsicht rügte die Galika vor BVGer eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) bzw. der Akteneinsicht (Art. 26 VwVG), weil das SECO ihr nicht mitgeteilt habe, dass ein für die Beurteilung des Sachverhalts entscheidender Risk Report zu den Akten genommen wurde. Ebenso sei sie nicht über die Beurteilungen des NDB und der anderen konsultierten Departemente in Kenntnis gesetzt worden. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt die Pflicht der Behörde zur (vorgängigen) Orientierung über die entscheidrelevanten Grundlagen. Diese Orientierungspflicht findet ihre Grenze in der Pflicht der Parteien, sich ihrerseits nach Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) zu verhalten.

Bezüglich des Risk Reports befand das BVGer, dass die Galika mit dessen Verwendung zur Entscheidfindung hätte rechnen müssen. Ebenso hätte sie das Aktenstück kennen können, weshalb eine Orientierung durch das SECO unterbleiben durfte. Bei den Stellungnahmen des NDB handelte es sich jedoch um klassifizierte Dokumente. Deren Einsichtnahme darf zwar verweigert resp. eingeschränkt werden (Art. 27 VwVG). Zum Nachteil der Partei darf darauf aber nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von deren wesentlichem Inhalt Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit zur Äusserung und Gegenbeweismittelbezeichnung gegeben hat (Art. 28 VwVG). Mit den gemachten Angaben des SECO war die Galika nach Auffassung des BVGer – wenn auch knapp – über den wesentlichen Inhalt der Analyse des NDB zu den beiden ersten Gesuchen informiert worden. Bezüglich des dritten Gesuchs sei die Gesuchstellerin jedoch nicht ausreichend über die Analyse des NDB in Kenntnis gesetzt worden, zumal der NDB aufgrund zahlreicher Einzelindizien zu einer negativen Beurteilung gelangte. Damit verletzte das SECO das rechtliche Gehör der Galika.

3.2.2 Mangelhafte Sachverhaltsabklärung durch das SECO

In Fällen von Ausfuhrbewilligungsgesuchen hat das SECO von Amtes wegen für die richtige und vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (Art. 12 VwVG). Überdies gebietet der Anspruch auf Prüfung der Parteivorbringen, dass die Behörde die Vorbringen der Betroffenen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (Art. 32 VwVG).

Das BVGer kam zum Schluss, dass das SECO den Sachverhalt nicht vollständig abgeklärt und insbesondere beim dritten Gesuch das rechtliche Gehör der Galika verletzt habe, indem es die von der Galika eingereichten Zeichnungen der herzustellenden Teile weder eingehend geprüft noch an die weiteren zuständigen Stellen – insbesondere den NDB –weitergeleitet habe.

3.3 Urteil

Das BVGer hiess die Beschwerde somit aufgrund der Verletzung von Verfahrensrechten teilweise gut, hob die angefochtene Verfügung auf und wies sie zum Neuentscheid ans SECO zurück. Gleichzeitig forderte es das SECO auf, ergänzende Abklärungen zu den Endempfängern und dem Endbestimmungszweck der zur Ausfuhr beantragten Güter zu tätigen.

4. Fazit

Stützt sich das SECO zum Nachteil eines Exporteurs auf klassifizierte nachrichtendienstliche Informationen, so kann die Einsichtnahme in diese Dokumente zwar verweigert resp. eingeschränkt werden. Dies befreit das SECO jedoch nicht davon, den Exporteur über den wesentlichen Inhalt der für dem Entscheid relevanten Informationen in Kenntnis zu setzen und diesem Gelegenheit zu geben, sich zu diesen Informationen zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen.

 

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März 2021 | Autoren: Raphael Brunner, Peter Henschel, David Meirich

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